Archivi del mese gennaio, 2012

L’organizzazione dell’amministrazione pubblica

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Le principali manifestazioni della vita sociale negli stati contemporanei sono gestite da pubbliche amministrazioni: scuola, sanità, stato civile, servizi in genere mettono il cittadino costantemente in contatto con i pubblici poteri. Ma questo aspetto non sarebbe ancora invasivo se non si constatasse che gran parte dei rapporti economici, il cui peso nella vita degli associati è oggi preponderante, è non solo regolata, ma attraversata longitudinalmente da attività amministrative. Ed è proprio partendo dal dato economico che ci si può rendere conto

della vastità del fenomeno. Si prenda come punto di partenza il campo dell’occupazione, un problema che sembra totalmente dominante su tutti gli altri aspetti della vita; è indubbio che le amministrazioni pubbliche, forniscono gran parte dei posti di lavoro dal momento che un terzo dei lavoratori è occupato in esse. Ma oltre a ciò lo Stato, con le sue diramazioni decentrate, è il maggiore intermediario finanziario. In sintesi il settore pubblico è i l maggior polo di propulsione economica nel nostro paese. Se poi si- considera la proporzione tra il numero di addetti agli altri poteri pubblici e quello amministrativo si deve constatare che mentre il potere legislativo e il potere g i u d i z i a r i o hanno

mantenuto quasi immutata la q u a n t i t à di membri ad essi preposti, quello amministrativo ha aumentato in misura esponenziale il suo apparato. Tutto ciò sta a dimostrare, come è stato rilevato dagli studiosi nel periodo compreso tra le due guerre (Kelsen e Schmitt), che l’amministrazione è il centro dell’ attività statale, perché oltre ad amministrare, svolge una forte attività normativa e di soluzione dei conflitti. Per non andare lontano nello studio delle origini dello stato amministrativo, si prenderà come punto di partenza la metà del secolo scorso allorché le amministrazioni cominciarono ad assumere una fisionomia ben definita, riassumendosi in due modelli caratterizzanti: l’amministrazione di tipo francese unitaria al centro, e quello di tipo inglese che si basa sulla presenza di organismi periferici dotati di self- governement. Questi due modelli, noti come rappresentativi di due sistemi giuridici diversi e destinati a rimanere tali, si sono progressivamente modificati ed avvicinati secondo un crescente processo di interazione tra pubblici poteri e domande sociali. Queste ultime, essendo simili in tutti i paesi occidentali determinano spinte verso un più vasto apparato in grado di soddisfarle, rafforzando i poteri centrali laddove erano molto discreti, e moltiplicando i poteri indipendenti dallo Stato nei paesi continentali, tradizionalmente accentrati. Il sistema amministrativo in Italia, pur avendo antecedenti storici negli stati preunitari, si può fare iniziare dafrla seconda metà del secolo scorso al momento dell’unificazione. L’ unità , avvenuta per mano del regno piemontese, si formò intorno al nucleo rappresentato da questo stato, tradizionalmente ispirato ai sistema francese. In realtà i due ordinamenti non erano poi così simili come si è costantemente ritenuto, in quanto le società civili in cui insistevano non avevano certo le stesse caratteristiche.

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Lo stato francese presentava una forte unità amministrativa, una élite amministrativa, i l “Conseil d ‘ é t a t ” , i prefetti, tutti elementi tesi ad una amministrazione forte, controllata e tesa al perseguimento dell’interesse generale. Questo modello, pur con alcuni scricchiolii, funzionò in Francia, dove vi era stata una grande cura da parte di Napoleone nella

scelta e nella formazione dei gradi più alti dell’amministrazione con l’istituzione delle “grandes écoles” miranti alla formazione di una dirigenza qualificata e con l’attività consultiva e giurisdizionale del “Conseil d’état”, svolta con maggior autorevolezza del nostro Consiglio di Stato.

Gli elementi della PA italiana

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Anche in sede comunitaria vi è una analoga tendenza per cui la direttiva 25 giugno 1980, n. 723 definisce poteri pubblici lo Stato e gli altri enti territoriali, mentre le direttive 1992/n.50 e 1993/n.36, 37, 38, sugli appalti pubblici e forniture considerano amministrazioni aggiudicatici:

lo Stato, gli enti locali, gli organismi di diritto pubblico e associazioni, intendendo con ciò qualsiasi organismo istituito per soddisfare bisogni di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale dotato di personalità giuridica, la cui attività è finanziata dallo Stato, dagli enti locali, la cui gestione è soggetta al controllo di questi o il cui organo d’amministrazione o vigilanza è costituita da membri designati per più della metà da Stato, enti locali e altri organismi di diritto pubblico. settore pubblico investe quindi una nozione più vasta di quella di Stato e le norme di unificazione si riferiscono a tre degli elementi dell’amministrazione: personale, finanza e procedimenti e non alle funzioni e all’organizzazione. ‘Per i primi vi è un tendenziale principio di uniformità, per i secondi di difformità. Resta da vedere se le ragioni che hanno giustificato il nascere e lo sviluppo di un diritto amministrativo sono ancora presenti, se esse sono da ricercarsi in ragioni storiche o in concezioni ideologiche.

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Si sa che l’Italia è stata-caratterizzata, come gli altri paesi dell’Europa continentale e a differenza dell’Inghilterra, da tre elementi: un diritto amministrativo inteso come diritto speciale rispetto a quello privato; un giudice speciale per i rapporti’tra cittadino e pubblica amministrazione; sviluppo della legislazione amministrativa. Se si vuole individuare una concezione unitaria del diritto amministrativo si deve tener conto del fatto che in esso convivono due anime. La prima mossa dalla sfiducia nei pubblici poteri per cui il compito essenziale è quello del controllo. Secondo questa prospettiva, che si potrebbe definire liberale, il diritto amministrativo deve tutelare il cittadino dalla preponderanza del potere puntando l’accento sui controlli e sulla giustizia amministrativa. Dall’altro lato vi è la consapevolezza che la comunità civile ha bisogno delle pubbliche amministrazioni in quanto erogatrici di servizi e prestazioni, per cui il centro è nella legislazione e nell’efficienza della macchina amministrativa.

Il sospetto di una componente autoritaria insita nel diritto amministrativo e la macchinosità della sua azione, ha accentuato la spinta negli ultimi anni. Il tema delle fonti, dei fatti normativi di produzione giuridica, pur avendo la sua sede naturale nel diritto costituzionale, riveste per alcuni profili particolare interesse nel diritto amministrativo. Vi sono in primo luogo alcune fonti tese a regolare prevalentemente situazioni e rapporti di diritto amministrativo, quali gli statuti degli enti pubblici, le leggi regionali, i regolamenti. In assenza di una norma costituzionale che indichi le fonti normative nel nostro ordinamento positivo, queste si ricavano dal coordinamento dell’art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile, con alcune norme della cost., ad es. l’art. 117 che attribuisce alle regioni la potestà legislativa; coi tratti istitutivi della Comunità europea, etc. L’esistenza di una pluralità ed eterogeneità (ielle fonti fa sì che queste debbano essere coordinate per stabilire i l grado e la forza che le fonti assumono nei rapporti fra di loro.

La disciplina del regime pubblico

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Il personale vede trasformata la sua disciplina da un regime di pubblico impiego ad una regolamentazione di diritto comune. Il regime dei controlli si modifica con l’attenuazione dei controlli preventivi sugli atti dei Comuni, Regioni e Stato, mentre si moltiplicano i vincoli comunitari all’amministrazione nazionale.

In sostanza a più di un secolo dall’unificazione l’amministrazione italiana si è talmente ampliata e modificata che si stenta a riconoscerne tratti comuni. I ministeri sono cresciuti, la dirigenza amministrativa si è staccata dalla direzione politica, gli enti pubblici hanno assunto un peso tale da contrastare quello statale, l’Unione europea non è più un sistema sovrapposto, ma strettamente integrato con quello nazionale. La periferia ha assunto un ruolo predominante, al Nord tramite la vitalità dei poteri locali mentre al Sud la sua presenza viene avvertita soltanto attraverso la forte rappresentanza nel pubblico impiego e nei vertici amministrativi.

Se questo è lo stato delle cose ci si domanderà quale è il concetto che abbiamo oggi della pubblica amministrazione e se esso corrisponde alle definizioni tradizionali che se ne danno. Le accezioni più comuni della amministrazione sono quelle che la vedono sia nella veste di “esecutrice di legge” sia in quella di “cura concreta di interessi pubblici”. Nessuna di queste due definizioni è in fase positiva, ma risale sicuramente a concezioni ideologiche. L’amministrazione posta in esecuzione della legge si riferisce alla tradizionale divisione dei poteri che Montesquieu, temendo gli abusi del potere pubblico, vedeva ordinati in un sistema di controlli e garanzie reciproci. assQuesta divisione che era anche una equa distribuzione dei poteri è stata interpretata in maniera diversa secondo i periodi storici e gli ordinamenti giuridici (Rivoluzione francese, Inghilterra), ma non si può dire che trovi corrispondenza nella realtà e nel diritto positivo.

Attività normativa viene svolta dalla pubblica amministrazione (regolamenti, pianificazioni, etc), funzioni amministrative sono svolte dal Parlamento e dai giudici (Pubblico Ministero). La seconda definizione, secondo cui l’amministrazione è “cura concreta interessi pubblici” deriva strettamente dall’altra per cui vi sarebbe una astratta, posta in essere dal potere legislativo. Queste definizioni hanno come tratto comune quello di cercare di individuare all’interno dei compiti dell’amministrazione una funzione unitaria che possa sintetizzarsi in una unica nozione. Questo è impossibile perchè l’amministrazione consiste in partecipazione

e collaborazione all’attività dì governo (i gabinetti dei ministri), regolazione o disciplina (Banca d’Italia, Ministro dell’Industria), erogazione di mezzi finanziari o di servizi (Servizio sanitario nazionale,

Inps, scuola). Gli economisti possono oggi cercare **un carattere unitario all’amministrazione, intravisto nel fatto che essa gestisce servizi senza un prezzo. Neanche dal punto di vista soggettivo può dirsi che oggi le

amministrazioni anno rette da persone giuridiche pubbliche. Gli enti pubblici economici hanno amministrazioni private, i concessionari di servizi pubblici sono per lo più. società per azioni. 1 notai, soggetti privati svolgono un’attività pubblica di certificazione. Uno dei problemi attuali è quello di stabilire i confini delle amministrazioni pubbliche per cui vi sono leggi che le individuano e le sottopongono a norme comuni. Ad es. la 1. 5 agosto 1978 n. 468 con disposizioni su “contabilità generale dello Stato in materia di bilancio”, all’art. 25, definisce settore pubblico, oltre lo Stato, le aziende autonome, le provincie, i comuni e le relative aziende, gli enti portuali, l ‘ ENEL , gli enti pubblici non economici, elencati in tabelle allegate e più volte modificate con decreto.

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